A Política Ambiental Urbana Implementada pela Instituição do IPTU Progressivo

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Autora: CARNAES FERREIRA, Elisabeth. Política Ambiental Urbana Implementada pela Instituição do IPTU Progressivo. Disponível em: www.abdet.com.br, 2014.

SUMÁRIO: 1. Os Princípios como Gênese do Direito e Fundamentos do Estado Democrático de Direito: 1.1 Os Princípios Constitucionais Fundamentais como Alicerces do Direito Ambiental e do Direito Tributário; 1.2 Do Sistema Constitucional Tributário e sua Vinculação aos Princípios Garantidores dos Direitos dos Cidadãos Contribuintes; 1.3 Dos Princípios que Regem a Competência Tributária; 1.4 Da Limitação do Poder de Tributar e dos Princípios Constitucionais Tributários. – 2. Do Meio Ambiente: Proteção Constitucional: 2.1 Federalismo Cooperativo na Proteção do Meio Ambiente; 2.2 Da Responsabilidade da Coletividade. – 3. Das Espécies de Bens: 3.1 Distinção entre Bens Difusos e Públicos; 3.2 Inexistência de Conflito entre Direito Privado e Direito Público; 3.3 A Cidade como Bem Ambiental. – 4. Direito de Propriedade: Limitação: 4.1 Da Função Social da Propriedade; 4.2 Da Função Social da Cidade; 4.3 Da Política Urbana. – 5. Das Espécies Tributárias e da sua Utilização para a Proteção do Meio Ambiente: 5.1 Do Conceito de Tributo e os Elementos Estruturais do IPTU; 5.2 Do IPTU; 5.3 Da Possível Antinomia Entre o Conceito Legal de Imposto previsto no Código Tributário Nacional e a Nova Feição dada pela Constituição Federal; 5.4 Do IPTU Progressivo; 5.5 Do Efeito Confiscatório da Alíquota Progressiva; 5.6 Do Procedimento Administrativo para Instituição da Progressividade; 5.7 Do Plano Diretor na Cidade de São Paulo. – 6. Da Competência para Legislar em Matéria Tributária: 6.1 Da Inconstitucionalidade do Artigo 7º do Estatuto da Cidade. – 7. Conclusões. – 8. Referências Bibliográficas.

 RESUMO: A tese recaiu sobre O IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO, instituído no artigo 182, III da Constituição Federal. A progressividade de sua alíquota destina-se à proteção do meio ambiente artificial, na medida em que exige o cumprimento da função social da propriedade. Dentre outras, foram abordadas questões como (i) a aparente antinomia entre o conceito tradicional de tributo previsto no Código Tributário Nacional e a nova espécie constitucional que admitiria sua utilização como sanção a ato ilícito, justificada pela proteção do meio ambiente artificial; (ii) sobre a limitação ao direito de propriedade; (iii) o efeito confiscatório da alíquota do IPTU progressivo e (iv) a inconstitucionalidade do artigo 7º da Lei 10.257/2001.

 ABSTRACT: This thesis is about the Real Estate Tax, created by the Federal Constitution of 1988, article 182, subsection III. The progressive rate of the tax is destined to protect the artificial environment, because it requires respect of the social function of the land property. This research also discusses (i) the apparent antinomy between the traditional concept of `tax` given by the National Tax Code and this new constitutional concept which allows the use of the tax as a sanction against unlawful acts justified by the protection of the artificial environment (ii) the constitutional restrain of the real estate right (iii) the confiscation effect of the progressive tax rate of the Real Estate Tax (iv) the unconstitutionality of the article 7 of Law number 10.257/2001.

INTRODUÇÃO:

A pesquisa recaiu sobre o Imposto Predial e Territorial Urbano, instituído pelo artigo 182, III, da Carta Magna, cuja progressividade da alíquota destina-se à proteção do meio ambiente artificial, na medida em que exige o cumprimento da função social da propriedade.

Um dos problemas de investigação proposto foi a antinomia entre o conceito de imposto previsto no Código Tributário Nacional e a previsão constitucional que admite sua imposição como sanção, justificada pela proteção ao meio ambiente artificial.

Outras questões investigadas foram: (i) a limitação ao direito de propriedade em prol de um meio ambiente ecologicamente equilibrado – confronto entre um direito privado e um direito difuso; (ii) a possível inconstitucionalidade do artigo 7º do Estatuto da Cidade e o efeito confiscatório do tributo.

A conclusão, como se verá a seguir, é de que não houve qualquer modificação no conceito legal tradicional de imposto, já que o IPTU Progressivo não corresponde a uma sanção de ato ilícito, assim como nota-se que na nova ordem constitucional há a prevalência do direito difuso sobre privado, até porque a preservação do meio ambiente é um dever imposto a toda a coletividade.·.

Concluímos pela inconstitucionalidade do dispositivo de lei ordinária federal acima citado, que fixou a alíquota máxima do imposto em 15%, porquanto trata de matéria afeta à lei complementar.

No que tange ao caráter confiscatório em face da elevada alíquota a ser aplicada por determinação do artigo 7º da Lei Federal 10.257/2001, caso pudesse prevalecer, a conclusão foi no sentido de não haver qualquer infração às normas constitucionais com relação à vedação da utilização do tributo com caráter de confisco.

A relevância do tema está demonstrada na preocupação do legislador constitucional em permitir a utilização do Imposto Predial e Territorial Urbano como mais um instrumento de tutela do meio ambiente artificial.

A cidade, como um bem ambiental, merece proteção, na medida em que a propriedade dos imóveis nela localizados deve, obrigatoriamente, cumprir sua função social.

O bem ambiental, conforme explica o artigo 225 da Constituição, é “de uso comum do povo”; ou seja, ninguém no plano constitucional ou infraconstitucional pode estabelecer relação jurídica com ele que vá além do uso, gozo e fruição.

Na seara social, enquanto não houver maior disseminação da educação ambiental, a questão pode ser sentida por alguns como uma privação injusta do direito de propriedade ou até mesmo um confisco uma vez que a manutenção da alíquota máxima obrigará o proprietário a se desfazer do bem ou, em poucos anos, transferir aos cofres públicos o seu valor integral.

Na seara jurídica, por outro lado, verificamos a eficiência da regulamentação da função social da propriedade através da implementação de normas sobre a Política Urbana.

Ainda que não se tenha tido a pretensão de esgotar a matéria, foi de suma importância iniciar o trabalho através de breves considerações sobre os princípios constitucionais fundamentais; sobre a submissão do Direito Ambiental e do Direito Tributário a esses princípios; sobre o Sistema Constitucional Tributário e sua submissão aos Princípios Garantidores Dos Direitos Dos Cidadãos – Contribuintes, além de tratar dos princípios que regem a competência tributária, da limitação do poder de tributar e, por fim, da utilização da espécie tributária definida como IPTU para a proteção do meio ambiente.

Releva ainda acrescer que a divisão do meio ambiente em natural, artificial, cultural ou do trabalho é utilizada somente para fins didáticos, possibilitando melhor compreensão sobre o tema tratado.

  1. OS PRINCÍPIOS COMO GÊNESE DO DIREITO E FUNDAMENTO DO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO:

O ordenamento jurídico pátrio é sustentado por princípios através dos quais são delineados os rumos que devem ser seguidos pela sociedade e pelos poderes constituídos do País. Por isso é difícil abordar qualquer assunto que envolva questões de direito, sem que se faça uma explanação sobre os princípios constitucionais. A palavra princípio, originária do latim principium, significa iniciar, começar, abrir.

É na Constituição Federal, a lei fundamental do Estado, que se encontram consagrados todos os princípios norteadores do nosso arcabouço jurídico.

 A norma para ser válida e produzir efeitos de direito, deve ter seu fundamento na Carta Maior. Aliás, a Constituição Federal dá validade a si própria e a todas as normas jurídicas hierarquicamente inferiores a ela.

 A imperatividade das normas constitucionais obriga não só as pessoas políticas que compõem a República, como também as pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado.

 No entanto, nem todas as normas constitucionais têm a mesma relevância, notadamente porque umas contêm apenas regramentos enquanto que outras traduzem verdadeiras diretrizes, são os princípios que devem reger as demais.

  Normalmente, os princípios apresentam alto grau de abstração, contudo, é indiferente se são implícitos ou explícitos, mas, existindo, devem ser respeitados.

  Embora haja princípios constitucionais, legais e até infra legais, são os constitucionais, sem qualquer dúvida, os mais importantes e que prevalecem sobre os demais. Roque Antônio Carrazza² e Celso Antônio Bandeira de Mello, por ele citado, ensinam que “princípios jurídicos atuam como valores para soluções interpretativas, e os constitucionais compelem os juristas a direcionar seu trabalho para as ideias – matrizes contidas na carta Magna”.

 As normas constitucionais devem ser organizadas em grupos de fundamentação unitária, formando sistemas e subsistemas, dentre eles o Tributário e o Ambiental. A infringência de qualquer princípio constitucional põe em risco todo o sistema jurídico, além de acarretar graves sanções, já que são fontes primárias de direito.

1.1. OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS FUNDAMENTAIS COMO ALICERCES DO DIREITO AMBIENTAL E DO DIREITO TRIBUTÁRIO:

  O Direito Ambiental e Tributário, assim como quaisquer outros ramos do direito, devem obedecer aos princípios fundamentais contidos nos artigos 1º a 4º da Constituição Federal.

O direito ambiental está vinculado aos princípios da soberania (artigo 1º I); da cidadania (artigo 1º II); da dignidade da pessoa humana (artigo 1º, III); ao dos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa (artigo 1º, IV), bem como ao do pluralismo político (artigo 1º, inciso V).

Contemplado no artigo 1º e diretamente ligado à atividade tributária está o princípio republicano. Isso ocorre porque o conceito de República baseia-se na igualdade formal entre as pessoas.  Nela, todos os cidadãos possuem condições de exigir os mesmos direitos políticos, concluindo-se que a República, por si só, já impõe o princípio da igualdade.

 Em face do princípio republicano, não se pode admitir a concessão de vantagens fundadas em privilégios de qualquer sorte, senão nos casos expressamente contidos no regramento constitucional.

No Estado Democrático de Direito, tudo gravita em torno da dignidade da pessoa humana e, considerando que o Sistema Constitucional Tributário não pode ser compartimentado, deve ser interpretado dentro desse contexto.

Assim sendo, através do Direito Ambiental Tributário é que será possível enfrentar o Fisco, dado que todo bem ambiental será, mas cedo ou mais tarde, convertido em bens ou serviços.

1.2. DO SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO E SUA VINCULAÇÃO AOS PRINCÍPIOS GARANTIDORES DOS DIREITOS DOS CIDADÃOS – CONTRIBUINTES:

Consagrados doutrinadores entendem que a tributação que tinha por fim somente o interesse público existiu apenas até a edição da Carta Política em 1.988. A partir de então, o novo Estado Brasileiro tem como alvo principal a preocupação com a pessoa humana.

 Isso equivale a dizer que, a partir de 1.988, não se pode, sob qualquer pretexto, analisar a relação Fisco – contribuinte ignorando-se esse valor maior. O fato de a dignidade da pessoa humana ter sido alçada à condição de fundamento da República Federativa do Brasil pressupõe que a arrecadação em dinheiro advinda da atividade tributária seja empregada em seu proveito.

A doutrina convencionou dividir a tributação em duas espécies: fiscal e extrafiscal. No entanto, ainda que haja divergências entre estudiosos, atualmente, essa distinção se faz desnecessária com supedâneo nos artigos da Constituição Federal que apontam o Estado como fornecedor de serviços e, nessa condição, deve destinar o produto da arrecadação dos tributos em prol da garantia da vida em todas as suas formas.

 Toda atividade tributária – e notadamente a advinda da aplicação do Direito Ambiental Tributário – é limitada pelos princípios constitucionais tributários, tais como o princípio da isonomia, da capacidade contributiva, da legalidade (ou da estrita legalidade), da irretroatividade, da anterioridade, da vedação ao confisco, dentre outros.

Esses princípios constituem o Estatuto do Contribuinte, que pode ser conceituado como o conjunto de garantias, em matérias tributárias, trazidas pelos direitos fundamentais do cidadão – contribuinte, garantias essas que estão expressas na Constituição Federal e que limitam a atividade do Poder Público.

Podemos dizer que todos os princípios que visam defender valores jurídicos fundamentais, dentre eles aqueles que envolvem a tutela de direitos relacionados à saúde, à segurança do trabalhador, às cidades, à fauna, à flora, ao patrimônio genético, aos recursos naturais, aplicam-se ao Sistema Tributário Nacional.

1.3. DOS PRINCÍPIOS QUE REGEM A COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA:

Não se assevera correto usar o termo “poder de tributar”, porque poderia induzir a uma soberania sem limites. Só quem deteve o poder de tributar foi a Assembleia Nacional Constituinte.

   Assim, a aptidão que os entes políticos têm de, in abstracto, criar os tributos é denominada competência tributária. Diz-se que a aptidão se dá em caráter abstrato porque é a lei que cria a hipótese de incidência, o sujeito ativo e passivo da relação tributária, a base de cálculo e a alíquota do tributo.

A Constituição Federal atribui competência a cada uma das pessoas políticas que integram a República Federativa do Brasil, relevando acrescer que a competência tributária não se limita a criar os tributos, mas também a aumentar, diminuir, exonerar e perdoar os tributos.

Dentre os princípios que regem a competência tributária, merecem destaque:

O princípio da facultatividade, o qual concede ao titular da competência tributária o direito de não exercê-la. Pesam em contrário os entendimentos de doutrinadores no sentido de ser o ICMS um imposto de instituição obrigatória.

O princípio da incaducabilidade, através do qual se garante ao titular da competência exercitá-la quando entender conveniente, podendo instituir o tributo a qualquer tempo.

O princípio da irrenunciabilidade, através do qual é vedada a renúncia da competência pelo titular de seu direito, embora seja permitida a concessão de isenções.

O princípio da indelegabilidade, através do qual é vedado ao ente político atribuir seus poderes de legislar sobre tributos da sua competência a outro ente político.

O princípio da inalterabilidade, pelo qual, por disposição constitucional, ficam vedadas as ampliações ou diminuições das competências tributárias. Isso implica que a competência não pode ser alterada sob pena de invasão no campo de competência de outra pessoa política.

A Constituição Federal atribuiu às pessoas políticas competências privativas, comuns e concorrentes.

Adota-se o critério do predomínio do interesse público e o princípio da colaboração para que a competência, quando comum, seja exercida, o que equivale dizer que se tratando do interesse geral, é a União que legisla; tratando-se do interesse regional, o Estado, e tratando-se do interesse local, a competência é exercida pelo Município.

 1.4. DA LIMITAÇÃO DO PODER DE TRIBUTAR E DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS TRIBUTÁRIOS:

A competência tributária que os entes políticos têm para instituir tributos não é ilimitada. Vê-se que esse poder encontra limites rigorosos tanto na Constituição Federal como no Código Tributário Nacional, merecendo destaque os princípios constitucionais já citados que compõem o Estatuto do Contribuinte. Vejamos:

–  Princípio da Legalidade ou da estrita legalidade: (artigo 150, I). Esse é um princípio de suma importância porque se projeta no Direito em geral, correspondendo a direito e garantia fundamental, uma vez que somente a lei obriga o indivíduo a fazer ou deixar de fazer alguma coisa.

Na seara do Direito Tributário, segundo esse princípio, nenhum tributo pode ser instituído ou aumentado senão por meio de lei. O termo lei deve ser utilizado em seu sentido mais restrito, o que equivale dizer que é a lei como norma geral e abstrata, editada pela pessoa política competente, que pode criar ou majorar tributos.

 Impõe-se a observância do artigo 146, III, a, da Magna Carta, o que equivale dizer que a lei deve explicitar qual o fato tributável, a base de cálculo, a alíquota – ou outro critério a ser utilizado para o cálculo do valor devido – os critérios para a identificação do sujeito passivo, bem como o sujeito ativo, quando este for diverso da pessoa pública da qual emanou a lei.

Considerando a estrita legalidade, conclui-se que não há liberdade para que a Administração Pública utilize quaisquer critérios para definir a base de cálculo do imposto. Impõe-se a obediência dos critérios trazidos na lei ordinária instituidora, que, por sua vez, deve estar de acordo com o comando constitucional.

– Princípios da Igualdade e da Capacidade Contributiva: (artigo 5º, artigo 145 § 1º e 150, II da CF).

Como se salientou anteriormente o princípio da igualdade decorre do princípio republicano e, através dele é vedada a instituição de tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente.

 Filosoficamente, o princípio da igualdade decorre, também, do princípio da isonomia, através do qual, todos são iguais perante a lei.

 A igualdade se revela como uma das limitações ao poder de tributar, porquanto configura uma manifestação de justiça tributária.

Complementa-se o princípio da igualdade com o princípio da personalização e o princípio da capacidade contributiva. Assim, sempre que possível, os impostos devem ter caráter pessoal e devem ser graduados conforme a capacidade econômica do contribuinte.

– Princípio da progressividade: (artigos 145, § 1º; 150, II; 153 § 4º, e 182, § 4º da CF).

 Esse princípio permite que as alíquotas sejam graduadas conforme a capacidade contributiva, revelando-se verdadeira extensão dele.

– Princípio da vedação do tributo com efeito de confisco, também chamado de princípio da proporcionalidade razoável: (artigo 150, IV).

 Esse princípio vem insculpido no artigo 150, IV da Carta Política e veda de maneira absoluta a utilização do tributo (em qualquer de suas espécies) com efeito de confisco, uma vez que tal circunstância negaria vigência ao direito de propriedade consagrado no artigo 5º, XXII do mesmo diploma.

Caracteriza-se como confiscatório o tributo que consumir grande parte da propriedade ou inviabilizar o exercício de atividade lícita, conforme decidiu a Corte Suprema ao apreciar a medida cautelar concedida na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.010.

Esse princípio está estreitamente associado ao princípio da isonomia, revelando a igualdade proporcional, mas jamais deve ser confundido com o princípio da razoabilidade, uma vez que a proporcionalidade deve estar sempre vinculada à racionalidade dos atos estatais.

– Princípio da anterioridade: (artigo 150, II, b).

Através desse princípio, ficam vedadas as exigências de tributos no mesmo exercício em que tenham sido instituídos ou majorados. Isso significa, nas lições do ilustre jurista Roque Antônio Carrazza, em sua obra já citada, que a lei quando instituir ou majorar tributos, só pode incidir sobre fatos ocorridos no exercício subsecutivo ao da sua entrada em vigor. Assim, é um princípio que se aplica à eficácia da lei e não à sua validade ou vigência.

Visando dar maior proteção ao contribuinte, a Emenda Constitucional 42, inseriu a alínea “c” ao artigo 150, III, estabelecendo que, sem prejuízo da anterioridade comum, a exigência de alguns tributos deve, ainda, aguardar o decurso de noventa dias, cumprindo a chamada anterioridade nonagesimal.

Necessário é salientar que esse princípio não só tolhe a atuação da Administração Fazendária como também a do Poder Legislativo.

Releva acrescer, ainda, que por trás do princípio da anterioridade está o princípio da segurança jurídica, isto é, com a aplicação desse último, os contribuintes ficam livres de surpresas.

 – Princípio da anualidade: (artigo 165 e parágrafos)

            Ainda que pesem opiniões contrárias, há quem defenda que o princípio da anualidade, expurgado do nosso ordenamento jurídico, tenha sido restabelecido com base no que dispõe o artigo 165, parágrafos 5º, 6º, 8º e 9º da Constituição Federal, fato que impunha sua citação.

            Através do princípio da anualidade, o qual não pode ser confundido com o da anterioridade, a cobrança dos tributos depende de autorização orçamentária anual pelo Poder Legislativo, isto é, o tributo criado pela lei anterior só poderia ser exigido quando previsto na Lei de Diretrizes Orçamentárias posterior.

 – Princípio da irretroatividade dos tributos: (artigo 150, II, a).

            Através do qual é vedada a imposição de lei tributária nova a fatos geradores ocorridos antes de sua instituição. Com ressalvas às hipóteses em que a lei tributária traz em seu bojo benefícios aos contribuintes, como ocorre em caso de diminuição de multas, por exemplo.

 – Princípio da liberdade de tráfego de pessoas e bens:

            Veda-se, através desse princípio, a incidência de impostos sobre o tráfego intermunicipal e interestadual de pessoas e seus bens dentro do território nacional.

 – Princípio da imunidade recíproca: (artigo 150, IV a, CF).

            Esse princípio, que em regra só se aplica aos impostos, consagra a hipótese de não incidência constitucional, que nada mais é do que o impedimento de tributação de uma pessoa pela outra.

 – Princípio da uniformidade tributária: (artigo 151, CF).

            É vedado à União Federal instituir tributos de maneira não uniforme no território nacional, privilegiando um Estado ou o Distrito Federal em detrimento de outros. Não obstante, essa regra não é transgredida quando ocorre a concessão de incentivos fiscais visando o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as diversas regiões do país.

 – Princípio da não diferenciação tributária: (artigo 152, CF).

            Com base no artigo 152 da Constituição Federal e ao artigo 11 do Código Tributário Nacional, ficam os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, proibidos de estabelecerem diferenças tributárias entre bens e serviços em razão de sua procedência ou destino.

            Nota-se que as limitações constitucionais ao poder de tributar são cláusulas pétreas por se revelarem como verdadeiras extensões dos direitos e garantias individuais.

  1. DO MEIO AMBIENTE: PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL

 O conceito de meio ambiente precisa ser abrangente, envolvendo a natureza original e artificial, bem como os bens culturais correlatos, compreendendo, portanto, o solo, a água, o ar, a flora, as belezas naturais, o patrimônio histórico, artístico, turístico, paisagístico e arqueológico. O meio ambiente artificial é constituído pelo espaço urbano construído, consubstanciado no conjunto de edificações (espaço urbano fechado) e dos equipamentos públicos (ruas, praças, áreas verdes, espaços livres em geral: espaço urbano aberto).

Entende-se que o conceito de meio ambiente, de maneira abrangente, deve ser uno e indivisível, sendo possível fragmentá-lo somente para fins didáticos, como já se salientou.

Tendo como parâmetros os princípios constitucionais apontados, podemos passar a analisar a preocupação que o legislador constitucional teve com a preservação do meio ambiente.

Antes de 1.988, o tema meio ambiente era tratado somente sob a ótica dos recursos naturais. Foi um começo relevante, mas não o suficiente para proteger a pessoa humana.

Por conta disso, o poder constituinte originário, chamado a impor uma nova ordem, avançou quando no artigo 225 determinou: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

   Nesse diapasão, atribuiu-se a responsabilidade pela proteção ao meio ambiente ao Poder Público em todas as suas esferas, na medida em que conferiu à União, aos Estados e aos Municípios competências legislativas comuns e concorrentes.

Essa nova ordem jurídica mostra com clareza a superação de ideais individualistas. E nem poderia ser de outro modo, já que a existência de um direito depende da existência de outro direito. O direito à vida depende, invariavelmente da preservação do direito ao meio ambiente saudável e equilibrado. Nesse contexto, temos o que a Corte Suprema chamou de direitos de terceira geração, porque materializam poderes de titularidade coletiva e consagram o princípio da solidariedade.

 2.1.FEDERALISMO COOPERATIVO NA PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE:

 Durante toda a história da República Federativa do Brasil, prevaleceu a cultura centralizadora decorrente do autoritarismo do governo. As maiores novidades trazidas pela Constituição Federal de 1.988, foram: a elevação dos Municípios como entes políticos, o modelo federativo cooperativo, bem como a consagração do meio ambiente como direito fundamental.

A responsabilidade pela proteção do meio ambiente, tanto sob o aspecto administrativo, como sob o aspecto legislativo, foi dividida entre os entes da federação. A adoção dessa prática cooperativa se revela de fundamental importância, uma vez que as questões que envolvem os bens ambientais são questões que envolvem bens de uso comum do povo.

Dada à dimensão continental do Brasil, sua biodiversidade, assim como a multidiversidade de sua cultura, impõe-se o compartilhamento dessa responsabilidade, uma vez que os danos ambientais desconhecem tanto as fronteiras como as competências políticas, sem contar a solidariedade advinda do beneficiamento trazido pelos empreendimentos na área ambiental. A efetivação de um modelo cooperativo eficaz, ainda esbarra nos resquícios da cultura centralizadora que coloca a União como a principal responsável pela adoção de políticas públicas destinadas à proteção do meio ambiente.

 2.2. DA RESPONSABILIDADE DA COLETIVIDADE:

 Mas para que esse desiderato fosse atingido, atribuiu também à coletividade a responsabilidade pela preservação.

Há, portanto, responsabilidade subsidiária não só entre as pessoas políticas, mas entre essas e as que compõem a coletividade.

E assim deve ser, pois o Direito Ambiental visa tutelar um bem que é de todos: a vida em todas as suas formas. Os destinatários são todos os brasileiros e estrangeiros residentes no país.

A lógica que deve prevalecer não é a da omissão ou aquela que vislumbra somente lucros, mas a da solidariedade, a da cidadania ambiental, que acarreta a efetiva repartição de responsabilidade entre as pessoas políticas e a sociedade civil.

3.  DAS ESPÉCIES DE BENS:

 Além das espécies de bens tradicionalmente divididas em bens públicos e bens privados, a partir da edição da Constituição Federal de 1.988 surgiu uma nova categoria de bens: os bens de uso comum do povo e essenciais à sadia qualidade de vida. Esses bens não se confundem com bens públicos nem com os particulares – ou privados – cujas definições estão vinculadas ao conceito de propriedade estabelecido no ordenamento civil.

A Carta Política, então, modificou a dicotomia do Código Civil quando trouxe um novo subsistema jurídico que tutela direitos e interesses metaindividuais.

A partir da nova ordem constitucional, foi editada a Lei 8.078/90 que, além de estar vinculada aos direitos das relações de consumo, cria a estrutura infraconstitucional que fundamenta a natureza jurídica desse novo bem, o qual não é público nem privado, mas é um bem difuso.

O bem difuso é definido como transindividual, tendo como titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato, nos termos do artigo 81, parágrafo único, inciso I do supracitado diploma legal.

O bem difuso pressupõe, sob a ótica normativa, a existência de um bem de natureza indivisível, ou seja, que não pode ser fracionado por sua natureza, por determinação de lei ou por vontade das partes.

Os dispositivos constitucionais que têm por conteúdo interesses difusos, dentre outros, são:

– o princípio de que todos são iguais perante a lei;

– direito à vida digna;

– o direito às cidades;

– o uso da propriedade adaptado à função social;

– a higiene e a segurança no trabalho;

– a educação, o incentivo à pesquisa e ao ensino científico e o amparo à cultura;

– a saúde;

– ao meio ambiente natural;

– o direito do consumidor

 É o artigo 225 da CF que estabelece a relação jurídica de um bem que se estrutura como de uso comum do povo e essencial à qualidade de vida, que traz à luz os bens ambientais.

Podemos definir o bem ambiental como um bem que tem como característica constitucional mais relevante ser essencial à qualidade de vida, sendo ontologicamente de uso comum do povo e que pode ser desfrutado por toda e qualquer pessoa dentro dos limites constitucionais.

Uma vida saudável exige a satisfação de um dos fundamentos democráticos da nossa Constituição Federal, qual seja: a dignidade da pessoa humana (artigo 1º, III).  São dois os aspectos que, juntos, estruturam o bem ambiental: ser um bem de uso comum do povo e essencial à qualidade de vida da pessoa.

 3.1. DISTINÇÃO ENTRE BENS DIFUSOS E PÚBLICOS:

 É preciso deixar claro que um bem difuso não é um bem público. Para distinguir um bem do outro o legislador escolheu o critério subjetivo. Assim, o que os diferencia é o sujeito, ou seja, a determinabilidade ou não dos titulares dos direitos é que define se o bem é público ou difuso. Isso porque, pelo critério objetivo, tanto o público quanto o difuso são indivisíveis.

A Constituição Federal não criou um critério distintivo entre os bens, mas em algumas oportunidades tratou de abordá-los tácita e expressamente, como ocorre, por exemplo, no artigo 5º LXXIII, que preceitua: “qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.”. Pela leitura desse dispositivo percebe-se que o legislador constituinte distinguiu os bens pertencentes ao patrimônio público dos pertencentes a toda coletividade.

Outro exemplo que pode ser citado é aquele contido no artigo 129, III, que assim dispõe: “São funções institucionais do Ministério Público: III- promover o inquérito civil e ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos”.

De se notar que, mais uma vez, foi dado tratamento diferenciado ao bem público e ao difuso.

Sendo a natureza um bem difuso, sua tutela é garantida tanto pelo Poder Público quanto por toda a coletividade.

É importante deixar claro que, dentro desse panorama constitucional, o artigo 99, I do Novo Código Civil revela-se claramente inconstitucional. Sob a ótica do direito civil, quando se fala em propriedade, podemos dizer que quem é dono pode usar, gozar, fruir, dispor e até mesmo destruir o que lhe pertence.

Transportando esse conceito para o bem ambiental, verificamos que a noção de propriedade se torna bem mais restrita, porque sendo ele de uso comum do povo, todos podem usá-lo (com as restrições impostas na Constituição Federal e na lei), mas ninguém dele poderá dispor, transacionar ou mesmo destruir.

Como já se teve oportunidade de dizer, não é qualquer bem que pode ser reputado ambiental. Para ser ambiental ele deve ser um bem essencial à sadia qualidade de vida, o que significa dizer que ter uma vida sadia é ter uma vida com dignidade.

Também é importante frisar que os bens com características de bem ambiental não são de propriedade de qualquer dos entes federados, mesmo quando a Constituição Federal trata de bens da União, tal qual faz no artigo 20, III. Neste caso, no entanto, não se está desnaturando a sua categoria de bem difuso, mas está indicando que, apesar se ser de uso comum do povo, esses bens deve ser geridos pela pessoa política que indica sempre com a participação direta da sociedade.

 3.2 INEXISTÊNCIA DE CONFLITO ENTRE UM DIREITO PRIVADO E UM DIREITO DIFUSO.

 A sociedade primitiva era composta por nômades, para os quais somente tinha valor o bem que poderia ser transportado.

Ao longo do tempo, com a fixação do homem ao solo, passou a ter importância a propriedade imóvel, até porque estava ligada, também, às questões religiosas.

O Código Napoleônico dava ao direito de propriedade a característica de direito absoluto, ressalvados os casos de excepcional interesse público, ocasião em que a privação da propriedade importava em indenização justa e em dinheiro.

A partir do século 20 é que a propriedade passou a ter novo enfoque: o social. O direito ambiental vem impondo a sua marca sobre o direito de propriedade, mas nem por isso há conflito entre eles.

Nenhum direito é absoluto, todos devem ser compatibilizados com a ordem constitucional. Ensina Misabel Abreu Machado Derzi           que “não existe direito de propriedade absoluto, porque não existem quaisquer direitos individuais absolutos. No caso do direito de propriedade, três dispositivos extraídos do próprio texto constitucional o restringem: a desapropriação, a função social da propriedade e o IPTU”.

 3.3. A CIDADE COMO BEM AMBIENTAL

 O aumento das áreas urbanas foi seguido por uma maior degradação do ecossistema natural, por isso ao longo do tempo, percebeu-se que outros ecossistemas tinham vital importância para o desenvolvimento econômico e dentre eles estava a cidade.

Como consequência disso, a cidade precisou ser impactada para garantir a sadia qualidade de vida, ou ainda, a viabilidade de vida da pessoa humana.

 DIREITO DE PROPRIEDADE: LIMITAÇÃO

 Tradicionalmente, o direito de propriedade era considerado como um direito oponível erga omnes.

Em uma compreensão singela, a propriedade compreende-se no direito de usar, gozar e dispor da coisa, mas também no direito de reivindicar a coisa de quem injustamente a possua. O direito de uso consiste em obter da coisa as utilidades por ela oferecidas sem alteração de sua substância, a exemplo do quanto se verifica com o proprietário de uma coisa, ou de um automóvel, na proporção em que desses bens se utiliza.

A fruição ou gozo, por sua vez, significa tirar da coisa os rendimentos que ela pode proporcionar, assim como alugar um apartamento ou um automóvel e deles receber os alugueis correspondentes.

A disposição representa a faculdade de dispor da coisa, consumindo-a, transformando-a ou mesmo alienando-a; é quando, por exemplo, o proprietário de uma casa resolve vendê-la ou implodi–la.

E, por fim, a propriedade aloja um derradeiro elemento no caso do direito de reivindicação, que consiste na possibilidade de retomada da coisa de quem a possua, o que é exercido por meio da ação reivindicatória.

O inciso XXXII do artigo 5º, da Carta Magna houve por bem constitucionalizar o direito a propriedade.

Não se tem dúvida que a partir dessa nova ordem, o direito de propriedade sofreu irreversíveis modificações, deixando de ser absoluto.

Há um limitador jurídico, legal e administrativo no direito de usar, gozar e dispor da propriedade, qual seja, a função social que ela deve desempenhar, o que equivale dizer que o interesse da sociedade vem em primeiro lugar, não descaracterizando o direito à propriedade, mas assegurando que o interesse da coletividade prevaleça sobre um interesse particular que possa prejudicar o todo.

 4.1 A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

 A Constituição Federal declara a existência do direito de propriedade, mas condiciona-o ao cumprimento de sua função social. Qualquer que seja a propriedade, urbana, rural ou econômica sua função social pode ser vista sob dois enfoques:

Lato senso: através do qual a função refere-se ao próprio proprietário, coadunando seu interesse pessoal, isto é, de morar, alugar, vender, com o bem estar da coletividade.

Função socioambiental: através da qual o uso e gozo da propriedade ficam condicionados pela legislação ambiental.

Pensar na função socioambiental nos remete ao artigo 170 da Magna Carta, já que o nosso sistema é capitalista.

A função social da propriedade consiste no fato de que ela deve cumprir o destino economicamente útil, produtivo, de maneira a satisfazer as necessidades sociais atingíveis em sua espécie.

Através de outra análise, podemos concluir que a expressão ¨função social¨ da propriedade pode ter seu conteúdo vinculado a objetivos de justiça social, vale dizer, comprometido com o projeto de uma sociedade mais igualitária ou menos desequilibrada, de forma a proporcionar ampliação de oportunidades para todos os cidadãos independentemente da utilização produtiva que porventura exista.

  Temos ainda, nas lições de Manoel Gonçalves Ferreira Filho que “a Constituição, reconhecendo a função social da propriedade, não nega o direito exclusivo do dono sobre a coisa, mas exige que o uso, o gozo ou disposição do bem seja condicionado ao bem estar geral: o proprietário é um procurador da comunidade para a gestão de bens destinados a servir a todos, embora não pertençam a todos”.

Denota-se, portanto, que a função social da propriedade é um poder-dever que obriga tanto o indivíduo como o Estado a respeitá-lo, impondo a prática de atos negativos e positivos.

Quando garantiu a função social da propriedade, o legislador constitucional elegeu o IPTU como um dos instrumentos disponíveis para tanto, como veremos nos itens seguintes.

 4.2. DA FUNÇÃO SOCIAL DA CIDADE

 O termo cidade vem do latim, civitas, que dá origem, entre outras, a palavras como cidadania, cidadão, civismo. Também a palavra urbe é hoje um sinônimo de cidade, que por sua vez, gerou outros termos relacionados à vida em coletividade como urbanismo, urbano, urbanidade.

Unindo-se ao termo grego polis, temos a cidade-estado, autônoma, independente, civil, o local onde a vida cívica acontece, o ambiente político do exercício da cidadania, assim, chega-se a origem destes termos que definem o ambiente urbano.

Max Weber começa a conceituar a cidade sob o aspecto material, ou seja, a partir do que ele chama de estabelecimento compacto de prédios próximos uns dos outros. Também acrescenta, no conceito de cidade, a multiplicidade de atividades que as pessoas ali exercem.

Os artigos 182 e 183, da Constituição de 1988, é resultado de anos de lutas populares para que o Poder Público reconheça o direito à cidade que venha a proporcionar qualidade de vida e bem-estar aos seus habitantes, como um direito fundamental. É a primeira vez que na Carta Política, são fixados princípios constitucionais da política urbana e da função social da cidade, da propriedade, e a democratização da gestão urbana.

Coube ao artigo 182 atribuir ao Município a responsabilidade por promover a política urbana de modo a “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, e garantir bem-estar de seus habitantes”.

Com o brilhantismo costumeiro, ensina o professor Celso Antônio Pacheco Fiorillo que “com a edição da Constituição Federal de 1.988, fundada em sistema econômico capitalista, que necessariamente tem seus limites impostos pela dignidade das pessoas humana (art. 1º III e IV da CF), a cidade – e suas duas realidades, a saber, os estabelecimentos regulares e os estabelecimentos irregulares – passam a ter natureza jurídica ambiental (art. 225 da CF) de forma mediata e de forma imediata em decorrência das determinações constitucionais emanadas dos arts. 182 e 183 da Carta Magna (meio ambiente artificial)”.

Todas as cidades estão diretamente ligadas à sua estrutura econômica, de modo que elas existem em decorrência de produtos e serviços que criam, destinados a satisfazer as necessidades do consumo interno e externo.

A função social da cidade não pode ser confundida com a função social da propriedade. As funções fundamentais da cidade podem ser definidas como o direito ao trabalho, à moradia, ao consumo e ao lazer.

A regulamentação do uso da propriedade deve ter como alvo o equilíbrio ambiental, devendo ser feita em prol do bem coletivo, da segurança, do bem estar dos cidadãos.

Reportando-se à Carta de Atenas, fruto do Consenso desde os anos 30, quando o Congresso Internacional de Arquitetura se reuniu na capital grega, temos então que as funções sociais da cidade são quatro: habitação, trabalho, circulação e recreação. E essas são reconhecidas como funções do espaço urbano.

Mas por ser a cidade um ambiente vivo, construído diuturnamente pela inteligência humana, encontrando-se, portanto, em plena transformação, ela pode agregar, ao longo do tempo, novas funções e assim garantir o bem-estar de seus habitantes.

Por isso, a nova Carta de Atenas (2.003) trouxe novos conceitos, dentre eles: uma cidade para todos, que deve buscar a inclusão das comunidades através da planificação espacial, e medidas sociais e econômicas que por si só devam combater o racismo, a criminalidade e a exclusão social; deve ainda buscar uma cidade participativa, desde o quarteirão, o bairro, o distrito e, por fim, o cidadão deve possuir espaços de participação pública para a gestão urbana, conectados numa rede de ação local.

A cidade deve ser um refúgio, ou seja, protegida por acordos internacionais para se tornar área de não combate em caso de guerra. Deve ser um lugar adequado para proporcionar o bem-estar, a solidariedade entre as gerações, como também para tomar medidas a fim de conter desastres naturais. Outra função é a cidade saudável, obedecendo às normas da Organização Mundial da Saúde, melhorando as habitações, meio ambiente, e com o planejamento sustentável, reduzir os níveis de poluição, lixo e conservar os recursos naturais.

A cidade deve ser produtiva, assim considerada a que potencializa a competitividade, gerando postos de trabalho e pequenos negócios, fortalecendo a economia local, e melhorando o nível dos cidadãos através da educação e a formação profissional. Também deve ser inovadora, utilizando tecnologias de informação e comunicação, e permitindo o acesso dessas tecnologias a todos.

A cidade também é um grande fornecedor de serviços públicos à população que dele se utiliza. Esses serviços públicos constituem-se no gerenciamento dos recursos tributários arrecadados de toda a comunidade para oferecer conforto e qualidade de vida não só aos moradores, mas àqueles que estão de passagem por ela. Esses serviços vão do abastecimento de água, energia elétrica, pavimentação, coleta de resíduos sólidos, esgotamento sanitário, transporte coletivo, funerário entre outros.

É função social da cidade oferecer estes serviços de forma universalizada à população de modo que possam ser usufruídos não como um privilégio, uma vantagem, mas como um direito de todos.

É de suma importância impedir o distanciamento físico e emocional da população em relação ao Município no qual trabalha, fornece e recebe serviços e estabelecer uma relação de respeito e até admiração pela cidade. Apesar do ceticismo de muitos, essa modificação pode ser obtida através da educação, da valorização do trabalho, do acesso à cultura, dentre outros meios viáveis.

A educação ambiental possibilitará uma reflexão da população local sobre o valor intrínseco do meio ambiente em geral e a importância de impedir a sua degradação.

Será através dessa reflexão que sustentará a construção conjunta de práticas econômicas e cotidianas que proporcionarão melhor condição de vida a todos.

Baseada na compreensão de que quando se fala em meio ambiente devem ser incluídas as dimensões ecológica, econômica, social, cultural, política, dentre outras, podemos demonstrar que a Educação Ambiental não se resume à exploração da natureza pela pessoa humana, mas inclui as próprias relações interpessoais.

Dando-se ênfase à compreensão e à percepção do meio ambiente através da implementação de Políticas Educacionais Ambientais, será decorrência lógica disso o cumprimento do princípio da subsidiariedade que impõe à coletividade a responsabilidade pela sua preservação.

 4.3. DA POLÍTICA URBANA:

 O conjunto de procedimentos através dos quais se implementa a Política Urbana, além de buscar o progresso e os ideais de desenvolvimento, tem de regrar-se pelo princípio de humanizar a cidade, afinal, é nela que o homem esgota o seu sentido de vida e, por isso, a lógica é valorizar a presença do homem na cidade.

Há muito tempo que os projetos internacionais de cooperação e capacitação do poder local no campo da gestão urbano-ambiental apontam para a necessidade de se desenvolver e aperfeiçoar ações conjuntas, como estratégia para promover com mais eficiência e equidade o uso dos recursos naturais e o controle ambiental da cidade, permitindo que o desenvolvimento seja sustentável.

No decorrer dos anos, os governos municipais tiveram uma maior preocupação em tornar públicas as soluções encontradas para equilibrar o binômio desenvolvimento urbano-meio ambiente e assim obter um planejamento urbano adequado, contudo, no início, pensava-se que a qualidade de vida dos habitantes da cidade poderia ser garantida com a simples implementação de mais áreas verdes no seu espaço territorial.

O tempo foi mostrando que era preciso muito mais que isso, uma vez que a política urbana ambiental envolve transporte público, saneamento, calçamento, empregos, lazer, enfim, tudo aquilo que oferece conforto ao cidadão residente ou que esteja apenas de passagem pela cidade. O planejamento urbano deve integrar todas as políticas setoriais.

O Estatuto das Cidades estabelece, entre outros, que o Plano Diretor deve conter os instrumentos urbanísticos a serem utilizados no parcelamento ou edificação compulsórios para a aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial progressivo no tempo e a desapropriação para fim de reforma urbana.

 5. DAS ESPÉCIES TRIBUTÁRIAS E DA SUA UTILIZAÇÃO PARA A PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE:

 É também a Constituição Federal que descreve as espécies tributárias, de modo que não podem ser criadas novas figuras.

 No Brasil, os tributos devem ser instituídos e arrecadados sem que seja ferida a harmonia entre os direitos do Estado e os da coletividade.

 Tanto o Direito Ambiental como o Tributário não só estão submetidos aos princípios contidos nos artigos 1º a 4º da Constituição Federal, como já salientado à exaustão, mas também se subsumem aos direitos e garantias individuais concedidos a todos os brasileiros e estrangeiros residentes no País.

 A Magna Carta, ao estabelecer no artigo 225 que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à qualidade de vida, fixou no plano constitucional o Direito Ambiental e atribuiu tanto ao Poder Público como a toda coletividade a responsabilidade pela tutela dos bens ambientais.

Então, uma das formas que deve ser utilizada pelo Poder Público para atingir esse desiderato é através do Sistema Tributário Nacional que, como se disse, está sujeito aos princípios constitucionais.

 Em vista disso, a relação jurídica entre Fisco e contribuinte não mais está limitada à simples arrecadação. Após a edição da Carta Política em 1.988, os tributos devem ser instituídos e arrecadados sem que seja ferida a harmonia entre os direitos do Estado e os direitos de todos os brasileiros e estrangeiros residentes no País.

Não é demais repetir que, nos dias atuais, o produto da arrecadação dos tributos deve ser destinado a garantir a dignidade da pessoa humana, de modo que o Poder Público está obrigado a investir na preservação dos direitos relativos à saúde, a segurança, à moradia, em suma, ao atingimento do Piso Vital Mínimo consagrado no artigo 6º da Constituição Federal.

  A atividade de tributar obrigatoriamente está vinculada a assegurar a prerrogativa constitucional básica que é a vida com dignidade.

Os tributos, de um modo geral, sejam de competência da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, arrecadados compulsoriamente dos contribuintes, são meio e fim para implantar a dignidade da pessoa humana, o que significa que seu produto não só abastecerá os cofres públicos, o erário, mas será destinado ao atingimento dos princípios constitucionais gerais, dentre eles o princípio que garante a vida com dignidade a todos os brasileiros e estrangeiros residentes no Brasil.

  Em decorrência do próprio princípio republicano é que não se pode admitir a concessão de privilégios de qualquer sorte, até porque, como se disse, desse princípio decorre o da igualdade.

Ainda que não tenham nascido com o objetivo de tutelar o meio ambiente, as espécies tributárias podem se destinar a isso quando forem utilizadas em sua plenitude. Aliás, ao incluir a proteção do meio ambiente quando atribuiu competência comum e concorrente a todos os entes da Federação, nos artigos 23, VI e VII e 24, VI, quis o legislador constitucional garantir a intervenção do Poder Público na tarefa de preservação do meio ambiente.

O legislador constitucional apontou para a existência de um piso vital mínimo para que se tivesse a vida com dignidade. Então, mediante o recolhimento de tributos, devem ser assegurados: a educação, saúde, trabalho, moradia, segurança, lazer, dentre outros direitos básicos.

Ainda que pese a existência dos demais tributos (taxas e contribuições), são os impostos que representam a parte mais substancial das receitas arrecadadas, mas por não ser um tributo vinculado, não pode ser destinado especificamente e diretamente à proteção dos bens ambientais.

Para contornar a vedação apontada, o legislador constitucional criou algumas exceções, como é o caso do IPTU progressivo previsto no artigo 182, parágrafo 4º, inciso II, objeto deste estudo, assim como legislador infraconstitucional tem concedido isenções e dado incentivos e benefícios aos contribuintes de impostos que comprovadamente desenvolvam atividades protetoras do meio ambiente.

Com isso, tem sido possível tutelar bens ambientais, sejam eles componentes do meio ambiente natural, cultural, artificial ou do trabalho, lembrando que essa divisão é apenas didática.

 5.1.DO CONCEITO DE TRIBUTO E OS ELEMENTOS ESTRUTURAIS DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE TERRITORIAL URBANA:

 A Constituição Federal reservou à Lei Complementar a competência para dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre as pessoas políticas, para regular as limitações constitucionais ao poder de tributar e para estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária.

O Código Tributário Nacional, elevado a categoria de lei complementar quando recepcionado pela Carta Política de 1.988, dispõe literalmente em seu artigo 3º: “Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída por lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.

Relacionado ao imposto sobre a propriedade, o Código Tributário Nacional reservou três dispositivos (artigos 32, 33 e 34).

O primeiro diz respeito ao fato gerador do tributo: esse imposto tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou acessão física localizado na zona urbana do Município.

Alguns consagrados autores entendem que esse dispositivo é inconstitucional na medida em que contempla hipóteses outras não previstas na Magna Carta. Isso porque, segundo esse entendimento, a Constituição é clara, limitando o fato gerador à propriedade, excluindo as hipóteses de domínio útil e posse – que não poderiam ser confundidas com a propriedade – mas não nos interessa entrar nesse mérito, até porque a realidade de nossos dias mostra a existência de diversos instrumentos de aquisição da propriedade.

Por zona urbana entende-se a região que contiver pelo menos duas das melhorias descritas nos incisos I a IV do § 1º do artigo 32 (meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; abastecimento de água; sistema de esgotos sanitários; rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar).

A base de cálculo, identificada no artigo 33 é o valor venal do imóvel. O termo Venal, segundo o Dicionário Aurélio é adjetivo daquilo que pode ser vendido, daquilo exposto à venda, que se refere à venda. Logo, “valor venal” há de ser entendido como o valor daquilo que pode ser vendido, ou o valor daquilo que foi exposto à venda.

O sujeito passivo vem indicado no artigo 34: o contribuinte do imposto é o proprietário, o titular do domínio útil ou seu possuidor a qualquer título.

 5.2. DO IPTU

 A Constituição Federal de 1.988, atribuiu competência ao Município para instituir imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana. Por outro andar, a fim de garantir a função social da propriedade, permitiu aos Municípios a instituição do Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU com alíquota progressiva, sobre imóveis cujas propriedades não estivessem atendendo a sua função social.

Essa disposição veio contida no artigo 182, parágrafo 4º, inciso II, e foi regulamentada pela Lei Federal 10.257/2001, denominada Estatuto da Cidade.

Temos, assim, que a utilização desse imposto é de fundamental importância para a tutela do meio ambiente artificial.

Faz-se necessário salientar que a cidade, não a propriedade em si, que apresenta a natureza jurídica de bem ambiental, por isso o IPTU passou a ser tipicamente um tributo ambiental, cuja finalidade é a viabilização das funções sociais da cidade, visando atender ao piso vital mínimo.

A hipótese de incidência do IPTU é a propriedade, o domínio útil ou a posse por acessão física de bem imóvel localizado dentro da zona urbana do Município, de forma que quem suporta o ônus da tributação, nesse caso, é o proprietário ou possuidor. A definição de zona urbana é aquela dada pela citada Lei 10.257/2001.

A Constituição Federal, embora não defina o conceito de propriedade, garante o direito a ela, desde que cumprida sua função social, o que nos leva a afirmar que a propriedade está intimamente ligada ao princípio da dignidade humana.

O Estatuto da Cidade em seu artigo 39, repetindo basicamente os termos do parágrafo 2º do artigo 182 da Magna Carta, assim dispõe: “a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende as exigências fundamentais da ordenação da cidade expressa no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no artigo 2º dessa lei”.

Impende repetir que a progressividade da alíquota desse imposto só se justifica quando for imposta para assegurar o cumprimento da função social da propriedade, sendo relevante acrescer que é a função social coletiva e não a individual que tem importância.

A progressividade no tempo está ligada especificamente às questões edilícias do imóvel, na medida em que a alíquota aumenta conforme se perpetua no tempo as áreas não utilizadas ou as que não obedecem ao mínimo obrigatório do potencial construtivo do terreno.

 5.3. DA POSSÍVEL ANTINOMIA ENTRE O CONCEITO LEGAL DE IMPOSTO PREVISTO NO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL E A NOVA FEIÇÃO DADA PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL NO ARTIGO 182, § 4º.

 Como se verificou acima, o Código Tributário Nacional, define tributo como sendo “toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito”.

Em função disso, entende o Professor Celso Antônio Pacheco Fiorillo que referida definição não prevalece em decorrência dos novos comandos dados pela Constituição Federal de 1.988 e que o tributo ambiental criado pelo § 4º do artigo 182 será estabelecido exatamente em decorrência de um ato ilícito.

Na visão do ilustre professor, o descumprimento do preceito constitucional citado ocasiona dano à cidade como bem ambiental, o que leva à prática de um ato ilícito. O IPTU nessa hipótese recairia como uma pena ao mau aproveitamento do solo.

O Mestre Fiorillo, no citado artigo, lembrando Carvalho Santos (in Código Civil Brasileiro Interpretado, vol. III, 4ª edição, 1953) que “em sentido restrito, ato ilícito é todo fato que, não sendo fundado em direito, cause dano a outrem”.

Por essa linha de raciocínio, é certa a antinomia entre o conceito tradicional de tributo dado pelo Código Tributário Nacional e o novo conceito obtido através dessa nova feição dada pela Magna Carta.

 No entanto, ousamos discordar do mestre por entendermos que o caráter sancionatório da progressividade do IPTU não decorre de ato ilícito, mas sim de um fato lícito que é a propriedade à qual foi dado um mau uso. O efeito sancionatório cessará na medida em que o proprietário der à sua propriedade a respectiva função social.

Por essa esteira, temos como certo inexistir qualquer conflito entre o conceito tradicional de tributo e o conceito obtido a partir da instituição do IPTU progressivo, contido no artigo 182, § 4º da Magna Carta. Nesse caso, o tributo não assume a feição de penalização, mas de política social, visando o todo comunitário.

Ensina Celso Antônio Bandeira de Melo que “Enquadram-se na caracterização de leis de polícia as que imponham ao proprietário uma atuação positiva em prol de ajustar o uso de sua propriedade à função social. Isto decorre não apenas do artigo 5º, XXIII, da Constituição, mas, sobretudo, do art. 182, § 4º, incluso no Capítulo ‘Da Política Urbana’. De conseguinte, serão de ‘polícia administrativa’ os atos infralegais previstos no § 4º dos incisos I e II do artigo citado”.

  5.4. DO IPTU PROGRESSIVO:

 De maneira geral, para fins de imposição do IPTU, a capacidade contributiva deve ser medida em função do próprio imóvel sobre o qual ele irá incidir, levando em conta suas dimensões, localização, etc. Jamais poderá servir de parâmetro a capacidade econômica de ser proprietário, exceto se for para o caso de concessão de benefícios fiscais.

Um tributo é progressivo quando sua alíquota cresce para um mesmo objeto tributado, ou em razão do crescimento da respectiva base de cálculo, ou de outro elemento eleito pelo legislador.

Na hipótese do artigo 182 da Magna Carta, tem-se que o IPTU assume o caráter de extrafiscalidade na medida em que tem como objetivo induzir o contribuinte a fazer alguma coisa, no caso: dar função social à sua propriedade.

A progressividade no tempo, impede que o proprietário persevere em manter o mau aproveitamento do seu imóvel.

Aliás, releva acrescer que o Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento no sentido de que a única hipótese na qual a Constituição Federal admite a progressividade das alíquotas do IPTU é a do art. 182, § 4º, II, destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana.(AGRAG 222172/SP/AG. Reg. em Agravo de Instrumento, rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 10.11.1998, DJ 05.02.1999).

Após a edição da Emenda constitucional 29, a posição da suprema Corte veio patenteada no acórdão relatado pela Ministra Ellen Gracie, publicado no Diário da Justiça em 15 de março de 2.002, cuja ementa abaixo se transcreve:

“É inconstitucional qualquer progressividade, em se tratando de IPTU, que não atenda exclusivamente ao disposto no artigo 156, § 1º, aplicado com as limitações expressamente constantes dos §§ 2º e 4º do artigo 182, ambos da Constituição Federal”. (RE 153.771)

Acerca da referida Emenda Constitucional, releva transcrever a Súmula 668: “É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana”.

Através do IPTU progressivo é possível estimular o desenvolvimento urbano, facilitar o uso ou a ocupação do solo, além de facilitar o crescimento ordenado da cidade.   Além da função arrecadatória, o IPTU é instrumento de grande valia na implementação da política urbana.

Para a instituição do IPTU progressivo no tempo, impõe-se ao Município a aprovação do Plano Diretor, voltado ao estabelecimento de diretrizes basilares da cidade, especialmente quanto aos mecanismos que se referem ao planejamento, organização e desenvolvimento urbano.

Essa modalidade de progressividade impõe a observância, então de cinco requisitos, nas lições do i. Mestre Kiyoshi Harada , a saber:

  1. inserção prévia da área a ser tributada progressivamente na lei do Plano Diretor;
  2. definição da função social da propriedade urbana exclusivamente pela lei que aprova o Plano Diretor;
  3. concessão de prazo para o proprietário construir ou lotear imóvel incluído no Plano Diretor;
  4. só depois de descumprida a obrigação de fazer é que o ente político pode lançar mão da tributação, com o fito de desestimular o proprietário desobediente;
  5. a progressividade somente poderá fundamentar-se no fator temporal, isto é, o aumento da alíquota irá ocorrendo a cada ano em que o proprietário descumprir a obrigação de fazer.

 5.5.DO EFEITO CONFISCATÓRIO DA ALÍQUOTA PROGRESSIVA:

 Como já salientado quando se abordou as limitações do poder de tributar, preconiza a Carta Política que é vedada a utilização de tributos com efeito de confisco, como se verifica da leitura do artigo 150, IV, prestigiando com isso os direitos e garantias individuais dos cidadãos – contribuintes. Vejamos: “Sem prejuízo a outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: VI – Utilizar tributo com efeito de confisco”

Dentre os direitos garantidos aos cidadãos está o direito de propriedade, que deve ser sopesado com o direito que todos têm de viver em um meio ambiente que proporcione uma sadia qualidade de vida, de modo que, de maneira geral, a doutrina especializada tem entendido que ocorre o confisco sempre que há a absorção da propriedade, sem justa indenização.

Cumpre esclarecer que a Constituição Federal não veda o confisco e a prova disso está na disposição contida no artigo 5º, inciso XLVI, letra b, que prevê a perda de bens como pena. O que se proíbe é o efeito confiscatório que um tributo possa ter.

O poder que o Estado tem de tributar é uma ramificação do seu poder de império. No entanto, esse não é um poder absoluto ou irrestrito, ele está sujeito ao ordenamento jurídico que nasce e se fundamenta na própria Constituição da República.

Impende repetir que o tributo reveste-se de caráter confiscatório quando consome grande parte da propriedade ou inviabiliza o exercício de atividade lícita, na orientação da Corte Suprema ao apreciar a medida cautelar concedida na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.010.

Parece-nos correto afirmar que esse parâmetro não satisfaz totalmente quando o objetivo é definir o que verdadeiramente é um confisco e em que medida deixou a tributação de ser um produto do poder de império do Estado e pôde ser considerada confisco.

Embora a nossa Constituição Federal não imponha um limite quantitativo à carga tributária a ser suportada pelos contribuintes, é certo que não se pode, através da imposição dos tributos, inviabilizar a ordem econômica – nela englobada a livre iniciativa – utilizando-se de tributos confiscatórios. Tal atitude equivaleria à perda da própria fonte de receita do Estado.

No entanto, quando se fala na instituição de alíquota progressiva para o IPTU, tem-se em mente o desestímulo da utilização da propriedade com finalidade especulatória.

É impossível detectar a partir de que momento o tributo assume o viés confiscatório.

Segundo os ensinamentos da ilustre professora Betina Treiger Grupenmacher , o princípio da vedação de tributos com efeitos confiscatórios é uma norma programática, tendo eficácia limitada, pois sua aplicação plena depende da interpretação dos tribunais ou de lei.

Impende salientar que não é somente o limite econômico que deve ser levado em consideração para evitar o confisco. É preciso levar em conta, também, não só o limite psicológico, mas o jurídico.

Alguns autores entendem que “tributo com efeito de confisco” pertence à classe dos conceitos indeterminados.          A proibição da utilização do tributo com feito de confisco deve ser entendida em função da justiça do sistema tributário e não unicamente em função da defesa da propriedade.

Podemos, então, dizer que num determinado momento o direito de propriedade deve conciliar-se com o poder de tributar que tem o Estado, subordinando-se a ele.

Em relação ao direito de propriedade, o montante exigido a título de tributo não pode comprometer a própria existência da propriedade. A integridade estará ameaçada na medida em que a tributação afeta os elementos essenciais da propriedade como o uso, o gozo e o direito de dela dispor.

No caso em estudo, não há que se falar em efeito confiscatório da alíquota progressiva porque, ao proprietário, é dado o direito de escolher entre dar à propriedade sua função social, desfazer-se dela ou suportar alta carga tributária que tem escopo social.

Podemos dizer que o direito de propriedade se subordina à função social, de modo que a disfunção social implica em perda dessa garantia.

O IPTU progressivo deixou de ser fonte de arrecadação de receita e passou a ser utilizado como elemento de controle, de ação política, econômica e social.

 5.6. DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PARA A INSTITUIÇÃO DA PROGRESSIVIDADE:

 Para que o tributo municipal possa incidir progressivamente, é necessário que sua aplicação seja precedida de um procedimento administrativo. Nesse procedimento, que tramitará perante a Secretaria Municipal responsável pelo desenvolvimento urbano, é preciso declarar que o imóvel é não edificado, subutilizado ou não utilizado, determinando, a princípio, o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios.

Ao administrado deve ser garantido o direito à ampla defesa e ao contraditório, respeitando, assim, os princípios constitucionais informadores do processo.

Tornada irrecorrível a decisão administrativa, deve o administrado ser notificado da decisão final administrativa, a qual, nos termos do artigo 5º do Estatuto da Cidade, deverá ser registrada no Cartório de Registro de Imóveis.

E, após o decurso do prazo para cumprimento da obrigação, deve ser instaurado um novo procedimento administrativo perante a autoridade fiscal.

 5.7. DO PLANO DIRETOR NA CIDADE DE SÃO PAULO:

 A título de ilustração, transcrevemos parte da Lei Municipal Nº 13.430, de 13 de Setembro de 2002, que instituiu o Plano Diretor Estratégico na Cidade de São Paulo mormente a que trata da função social da propriedade urbana.

 DA COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR EM MATÉRIA TRIBUTÁRIA.

 Estabelece, ainda, o Código Tributário Nacional (Lei Complementar habilitada a regular as limitações constitucionais ao poder de tributar nos termos do artigo 146, inciso II, da Constituição Federal) no artigo 9º, inciso I, que somente através de lei é possível instituir ou majorar tributos, exceto nos casos em que ressalva.

Também o faz por via do artigo 97, inciso II que dispõe: “Somente a lei pode estabelecer: I – a instituição de tributos, ou a sua extinção; II – a majoração de tributos, ou a sua redução, ressalvado o disposto nos artigos 21, 26, 39, 57 e 65. IV- a fixação da alíquota do tributo e da sua base de cálculo, ressalvado o disposto nos artigos 21, 26, 39, 57 e 65”.

Acerca do preceito acima, atesta o Ilustre Professor José Eduardo Soares de Melo, in Curso de Direito Tributário, ed. Dialética. 5ª edição. pág. 20. 2004. que “a instituição, majoração e extinção dos tributos (…) deve ser sempre prevista em ‘lei’, compreendida como espécie normativa editada pelo Poder Legislativo”.

Uma norma jurídica será válida se pertencer ao sistema, sendo que, para tanto, há de se verificar se sua produção obedeceu ao procedimento adequado, bem como se sua veiculação se deu por autoridade credenciada a fazê-lo.            Afirmar que uma norma é válida significa dizer, portanto, que ela pertence ao sistema. Validade, assim sendo, é exatamente a relação entre a norma jurídica e o sistema posto, não sendo, destarte, um atributo da própria norma.

Em suma, será válida a norma que seguiu os procedimentos adequados à sua formulação, bem como se a autoridade que o fez era competente para tanto.

Nesse sentido, é importante explicitar quais as fontes do direito tributário e quais as competências para a instituição ou criação de tributos. São elas: fontes formais principais; fontes formais secundárias; fontes formais indiretas e as fontes materiais.

Vamos nos ater às fontes formais principais, dentre as quais temos as Leis Ordinárias, ou seja, as que efetivamente criam ou instituem, reduzem, extinguem os tributos e outorgam isenções, em quaisquer das esferas do poder, fundamentada no princípio da estrita legalidade, configurando a verdadeira legislação tributária.

Em resumo, para que um tributo seja instituído, majorado ou tenha sua base de cálculo modificada, de modo que haja sua efetiva majoração, é mister que a norma jurídica respectiva seja trazida ao mundo jurídico por uma lei em sentido estrito, isto é, que seu veículo introdutor tenha origem em processo legislativo próprio de lei e que tenha sido decretada e outorgada pelas autoridades competentes.

O colendo Superior Tribunal de Justiça e Supremo Tribunal Federal, bem como os demais Tribunais de Justiça estaduais, já se firmaram no medida que somente a lei (em sentido estrito) pode instituir, majorar tributos ou modificar a respectiva base de cálculo, se desta modificação decorrer majoração do tributo.

 6.1. DA INCONSTITUCIONALIDADE DO ARTIGO 7º DO ESTATUTO DA CIDADE.

 É importante destacar que, em linhas gerais, a materialidade do IPTU é a propriedade, o domínio útil ou a posse de qualquer título de imóvel urbano.

No que tange ao IPTU progressivo no tempo, só esses elementos não bastam. Além deles, é exigido também que a propriedade não atenda a sua função social.

O artigo 182, parágrafo 4º da Constituição Federal, faculta ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena de parcelamento ou edificação compulsórios; IPTU progressivo no tempo e desapropriação.

Para regulamentar esse dispositivo constitucional, foi editada a Lei 10.257 de 10 de julho de 2.001, que em seu artigo 7º, parágrafo primeiro estabelece: “Caput: Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do art. 5º desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas no § 5º do art. 5º desta Lei, o Município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos. § 1º O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que se refere o caput do art. 5º desta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento.”

Acreditamos que esse dispositivo estabelece relação conflituosa com a própria Constituição Federal.

Isso porque, em seu artigo 146, a Magna Carta dita as normas gerais em matéria de legislação tributária e, considerando – se que o Estatuto da Cidade tem como escopo estabelecer somente as diretrizes urbanísticas, com a finalidade de possibilitar o uso do IPTU para obrigar os contribuintes a darem função social às suas propriedades, acreditamos que o dispositivo legal em comento ultrapassou seus limites e feriu o citado, que reserva à Lei Complementar a possibilidade de instituir a alíquota máxima do IPTU em 15%.

Por outro lado, o Município é pessoa política dotada de autonomia, por conseguinte, sofre as limitações ao poder de tributar que somente podem advir de leis complementares.

As pessoas políticas buscam o fundamento de validade de seus atos na Constituição Federal e devem obedecer às Leis Complementares porque só ela podem explicitar os preceitos constitucionais.

Caberia à Lei Complementar (que é a lei tributária de caráter nacional) estabelecer a alíquota máxima que o legislador municipal não deve ultrapassar quando instituir o tributo. Ainda que, com relação ao IPTU, não vigore o princípio da uniformidade das alíquotas em território nacional, é imperativo que seja fixado um teto máximo, mesmo que seu fundamento seja a preservação de um bem ambiental, visto que, ultrapassando o limite imposto pela lei, cabe a desapropriação do imóvel.

Como são normas gerais em matéria tributária, o legislador constitucional reservou à Lei Complementar a competência para tal.

Na edição do artigo 7º do Estatuto da Cidade, ocorreu um verdadeiro desvio de poder no exercício da função legislativa tributária. Esse artigo revela nítido desencontro entre o conteúdo da lei e a Constituição Federal.

Pedro Estevam A. P. Serrano, citado pelo Mestre Roque Antônio Carrazza , pondera que “por mais evidente que seja o exercício das competências legiferantes, …, elas não podem ser tidas como a capa protetora do arbítrio, da irrazoabilidade e da desproporção e muito menos do descumprimento dos fins constitucionais.”

O campo de atuação da Lei Federal 10.257/2001 está circunscrito ao direito urbanístico.

Em decorrência da autonomia que possuem, os Municípios brasileiros são iguais entre si, não podendo um se impor sobre o outro.

Como o meio ambiente é assunto do interesse de todos os brasileiros e estrangeiros residentes no país e como está reservada à Lei Complementar a competência para regular normas gerais em matéria tributária, aplicáveis em todo o país, concluímos que a lei ordinária federal deveria limitar-se a tratar de delineamentos básicos, para que cada Município pudesse fixar, através de leis locais, os seus Planos Diretores.

Ainda que pesem opiniões contrárias, temos como certo que, levando-se em conta a presente exposição, assim como a que foi feita no item 9 desse trabalho, o artigo 7º do Estatuto da Cidade, que fixou a alíquota máxima desse imposto a ser aplicada pelos Municípios, veio eivado do vício da inconstitucionalidade.

A despeito da competência para legislar, em matéria ambiental, ser comum e concorrente a todos os entes políticos da federação e, sob a justificativa de que fixando a alíquota máxima, fez cumprir o preceito contido no artigo 10 de Código Tributário Nacional que veda a fixação de tributo ou alíquota que importe em distinção ou preferência a favor de um ou outro Município e, por fim, sob o manto de dar proteção ao meio ambiente, extrapolou o legislador sua competência, porque a matéria deveria ser tratada por lei complementar.

Restaram descumpridos, com a edição do artigo 7º do Estatuto da Cidade, os princípios constitucionais federativo, republicano e o da indelegabilidade de competência.

  1. CONCLUSÕES:

 Na visão tributarista convencional, o que vale é a norma e não o contexto social. Porém, esse entendimento está sendo paulatinamente modificado através do reconhecimento de que a ordem constitucional vigente não admite um sistema tributário esquematizado somente para atingir interesses do Estado.

O direito tem três dimensões: Fato, Valor e Norma. Essa é a teoria tridimensional do direito, defendida pelo Eminente Mestre Miguel Reale . Nenhum óbice há para que, também no Direito Tributário, possa ser aplicada essa teoria tripartite, assim como nenhum impedimento existe para que seja despojado o ranço da doutrina clássica e encare-se esse ramo do direito no âmbito dos direitos difusos.

Ademais, a relação jurídica tributária, é, antes de tudo, uma relação jurídica comum, sujeita a toda sorte de advertências. As obrigações tributárias, assim como as demais relações iniciam seu processo de formação na sede de uma norma geral e abstrata.

A nova feição do direito instituída pela Constituição Federal, a qual traz princípios que condensam valores e que refletem direito humanitários, provocou uma simbiose entre o Direito Ambiental e o Direito Tributário, criando o Direito Ambiental Tributário, através do qual se tornou obrigatória a destinação do produto da arrecadação proveniente das atividades tributárias para o desenvolvimento sustentável social e econômico da nação.

A lógica do Direito Ambiental Tributário é a de obedecer não só o princípio da dignidade da pessoa humana, mas também o princípio da ordem econômica capitalista.

De se notar que permissivos constitucionais e infraconstitucionais não faltam para garantir uma eficiente tutela aos bens ambientais, mas no momento que as autoridades governamentais cogitam reformar nosso sistema tributário, muito importa reestruturá-lo de molde a introduzir no seu arcabouço normativo mais mecanismos de estímulos ou desestímulos tributários, com o objetivo último de tutelar o meio ambiente, garantindo uma sadia qualidade de vida às presentes e futuras gerações.

Releva acrescer que depois de 1988, a atuação do Ministério Público tem sido muito forte no sentido de compelir o Estado e os cidadãos a preservarem o meio ambiente, através do ajuizamento de ações civis públicas. Na seara tributária, o ajuizamento de ações penais tem minimizado a sonegação fiscal, mas os contribuintes acabam por temer mais a ação do Ministério Público do que os órgãos da Administração Tributária, possibilitando que se burlem dispositivos constitucionais e infraconstitucionais através da ameaça penal.

Isso se deve em parte porque nunca houve histórico no Brasil de preservação ambiental por parte da coletividade, logo, a imposição para tanto precisa decorrer de lei e de ações. O cidadão quer que o estado atue, quer ser tutelado por ele, esquecendo-se do princípio da subsidiariedade, um dos pilares da democracia participativa.

A ideia de participação e de corresponsabilidade no planejamento de uma cidade pressupõe a articulação de todos os envolvidos em ações mantidas coletivamente na construção da cidade. É uma tarefa que pressupõe a participação democrática de todos os seus cidadãos.

O cidadão é titular de direitos e liberdades em relação ao Estado, mas permanece fora do âmbito estatal, sem nenhuma “titulação” para participar do poder público.

A pessoa é finita, não leva consigo seus bens para depois de sua morte. Por isso é preciso conscientizá-la a preservar o meio ambiente tanto para as presentes quanto para as futuras gerações. Só a educação permitirá que a sociedade perceba que é preciso haver engajamento e mobilização de todos os habitantes da cidade.

A tributação ambiental não é mais um impulso da saga arrecadatória do Estado, mas uma potente arma na preservação do meio ambiente, pois a renúncia fiscal já se revelou insuficiente para tanto.

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 Autora: CARNAES FERREIRA, Elisabeth. Política Ambiental Urbana Implementada pela Instituição do IPTU Progressivo. Disponível em: www.abdet.com.br, 2014.

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